A partir de ahora, las empresas mineras en México cuentan con un nuevo marco regulatorio. Englobada en la Reforma Minera, los cambios hechos incluyen a legislaciones conexas, como la Ley de Aguas Nacionales, normas sobre protección ambiental e incluso la ley para la gestión de residuos.
Aunque los juristas afirman que la reforma es solo un cambio parcial, actores del área la ven como una profunda transformación de las reglas del juego; un “plumazo” que podría afectar las actividades de la industria, que viene perdiendo terreno en el aporte al PIB nacional: mientras que en 2015 su aporte era de 4 %, en 2022 contribuyó con 2,5 %.
“El marco legal no cambió completamente, sin embargo, se establecen cambios relevantes sobre gestiones y obligaciones de los titulares de concesiones mineras ante la Secretaría de Economía y prohibiciones y sanciones muy cuantiosas”, dice Paola Hernández, consejera de Gonzalez Calvillo.
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Principales cambios
Uno de los temas más importantes es la reducción de las concesiones, que bajan de 50 a 30 años contados a partir de su otorgamiento, prorrogables por una única ocasión por otros 25 años más. Concluida la prórroga, el concesionario tendrá preferencia al participar en la licitación del mismo lote minero por otros 25 años.
A mediados de abril pasado, el presidente de la Cámara Minera de México -Camimex-, Jaime Gutiérrez, refirió que esta disposición era inviable, pues solo los lapsos de exploración pueden demorar entre 10 y 20 años, por lo que quedaría un período muy corto para el aprovechamiento, a fin de recuperar las inversiones hechas.
En respaldo a sus declaraciones, la Agencia Internacional de Energía (AIE) señala que la etapa de inicio de una explotación minera tarda en promedio 12,5 años, lo que deja poco más de la mitad del tiempo de concesión para su explotación comercial.
Otro aspecto significativo es que la exploración minera solamente podrá ser realizada por la Secretaría de Economía, a través del Servicio Geológico Mexicano, reservando para el Estado la explotación de minerales considerados estratégicos, como el litio y el uranio.
Las concesiones serán otorgadas por concurso público, eliminando así el otorgamiento de permiso al primer solicitante, como ocurre hasta ahora. No obstante, se prevé que las concesiones sean asignadas a empresas paraestatales de manera directa, con vigencia indefinida, lo que pone en desventaja a los privados que siempre tendrán que acogerse al régimen concursal.
La reforma, además, elimina el derecho de los concesionarios a obtener permiso para la expropiación de un terreno para su explotación minera, lo que significa que las mineras están obligadas a negociar con los propietarios de los terrenos, a quienes plantearán contraprestaciones que pudieran mitigar el impacto por sus labores.
En lo sucesivo, los títulos de concesión son específicos de los minerales para los que fueron solicitados y autorizados. Si durante la explotación se detecta la presencia de algún otro mineral, el título de concesión deberá modificarse para incluirlo "previo pago de la prima de descubrimiento que corresponda, más el porcentaje del monto cubierto por la propia concesión que al efecto se determine considerando los nuevos minerales o sustancias".
Para el gremio esto representa un desconocimiento de su actividad, refieren que normalmente una veta está asociada a otros minerales, por lo que en un mismo lote de terreno pueden extraerse otros distintos del principal.
Se establece también que las concesiones pueden ser objeto de garantía para el cumplimiento de obligaciones de sus titulares. Si se llegara a demostrar afectaciones sociales o ambientales derivadas de las actividades de la concesión, la garantía será ejecutada para cubrir los daños que, en caso de rebasar el monto de la garantía, deben ser cubiertos por el titular en su totalidad.
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¿Se perjudicarán las inversiones?
Si bien el texto aprobado por el Senado tiene importantes modificaciones respecto al planteado por el gobierno de Andrés Manuel López Obrador (como la duración de las concesiones), los cambios, tal como dice la consejera del bufete mexicano, son relevantes y tocan casi todas las actividades de la minería.
Se ha dado a conocer que las empresas mineras perciben la reforma como un freno para las actividades de las 3.215 unidades económicas que, según datos oficiales, operan en el territorio mexicano. Camimex ha insistido en el riesgo de que el sector pierda atractivo para los capitales foráneos, asegurando que se pondrían en peligro unos 4.000 millones de dólares en inversiones anuales.
Esa cifra es más que significativa para un sector que sumó, en 2021, 4.810 millones de dólares en inversiones totales. Además, en los nueve primeros meses del año pasado recibió más de 1.529 millones de dólares por inversión extranjera directa, de acuerdo con estadísticas oficiales.
Uno de los puntos más reiterados por el gremio minero es que el gobierno no tendrá la capacidad financiera para ejecutar todas las actividades de exploración en el país —uno de los grandes cambios introducidos por la reforma—, recordando que Camimex invierte cerca de 1.000 millones de dólares al año solo en exploración de yacimientos.
No obstante, Paola Hernández cree que las inversiones se mantendrán, dependiendo de la etapa en la que se hallen.
“Los inversionistas extranjeros cuya concesión minera se encuentre en etapa de exploración seguramente estarán revisando la factibilidad económica con las repercusiones que derivan de esta reforma. Quienes estén operando —muy probablemente— están haciendo una revisión de compliance de las nuevas disposiciones y, en su caso, evaluando aquellas obligaciones que requerirán ser combatidas”, dice.
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Temen consecuencias
No han faltado las voces que aseguran que, ante el cambio de las reglas, la reforma abriría espacio para amparos judiciales, impugnaciones y arbitrajes internacionales por parte de empresas locales y extranjeras, estas últimas amparadas en acuerdos como el Tratado de Libre Comercio entre México, Estados Unidos y Canadá, T-MEC, y el Tratado Transpacífico de Cooperación Económica, TPP.
Además de Camimex, la Cámara de Comercio de Canadá en México (CanCham) es otra de las organizaciones gremiales que ha criticado la reforma, principalmente ante la reducción de los períodos de concesiones, que dejarían poco espacio para el aprovechamiento comercial de esta. La organización ha puesto en la agenda que, de las 238 instalaciones mineras que existen en el país, 151 (63 %) son de origen canadiense.
Al respecto, la especialista de Gonzalez Calvillo señala que si así sucediera cada caso deberá ser analizado a profundidad y “revisar si las disposiciones que causan agravio a los particulares son autoaplicativas o heteroaplicativas para definir la estrategia de impugnación”.
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El componente medioambiental
Si algo destaca en la nueva legislación minera mexicana es su fuerte énfasis en los temas ecológico y sociales, cuyo objetivo es garantizar “las mejores condiciones económicas y de beneficio para la población, además de acciones para preservar, restaurar y mejorar el ambiente, prevenir y controlar la contaminación del aire, agua, suelo y subsuelo”, acota Paola Hernández.
Es por ello que la nueva ley exige a los concursantes elaborar un estudio de impacto y de propuestas de acciones sociales concretas, así como medidas de prevención, mitigación y compensación ambiental.
En caso de que la concesión se incluya en territorio habitado por una comunidad o población indígena u otro asentamiento humano, la empresa explotadora queda obligada a entregar a esa comunidad al menos el 5 % de la cantidad que resulte de disminuir al resultado fiscal a que se refiere la Ley de Impuesto sobre la Renta, no siendo deducible ese porcentaje.
Este punto ha sido muy bien recibido por organizaciones en favor de los pueblos autóctonos, que señalan que las mineras mexicanas han violado desde siempre sus derechos, provocando daños cuantiosos y -en ocasiones- irreversibles al ambiente, además de afectaciones al patrimonio de la nación.
Al respecto, Cambiemos Ya, una de las ONGs más activas en este tema, ha señalado que de las 249 operaciones mineras metálicas en México, una proporción significativa no cuenta con los requisitos básicos ambientales:
- 51 % opera en acuíferos sin disponibilidad de agua.
- 62 % no tiene concesiones de agua.
- 72 % carece de permisos de descarga de aguas residuales.
- 38 % no tiene información de evaluaciones de impacto ambiental autorizadas.
- 55 % nunca ha presentado un reporte de emisiones y contaminantes en los últimos 17 años.
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Nuevas prohibiciones
La nueva ley de la actividad minera mexicana introduce nuevas prohibiciones, entre ellas otorgar concesiones en áreas naturales protegidas, zona federal marítimo terrestre, el lecho marino, en terrenos ganados al mar, áreas en las que la actividad minera ponga en riesgo a la población, cauces de agua nacionales o zonas sin disponibilidad de agua suficiente.
De hecho, ahora se requiere contar con una concesión de agua para uso específico en minería, con lo que se busca evitar la sobreexplotación y contaminación hídrica, asegurando que el recurso sea prioritariamente para el consumo humano y actividades agrícolas.
"En caso de que exista riesgo de disponibilidad de agua para consumo humano y doméstico, “la Autoridad del Agua” disminuirá o cancelará el volumen de agua concesionada", se estableció en el documento.
La Cámara Minera ha protestado este punto porque la concesión de agua debe ser otorgada —cuando menos— por el mismo lapso de la concesión de explotación, argumentando además que, según estudios de la propia Comisión Nacional del Agua, el sector industrial en su conjunto consume solo 5 % de los recursos hídricos del país, de los que la minería consume menos de una quinta parte.
Al respecto, Paola Hernández señala que las mineras siempre han operado contando con concesiones de agua para uso industrial.
“El agua de laboreo de minas —que no era un derecho otorgado por vía de concesión minera, sino establecido en la Ley Minera— estará reconocido en el título de concesión de uso minero. Se condiciona el otorgamiento de la concesión minera a la disponibilidad”.
Recuerda la especialista de Gonzalez Calvillo que la ley también prohíbe construir depósitos o sitios de disposición final de terreros, jales, escorias, graseros y establecimientos de beneficios de los minerales en áreas naturales protegidas, humedales, cauces, zonas federales, zonas de protección y demás bienes nacionales o en lugares que, por el trayecto que sigan los residuos ante su ruptura, afecten núcleos de población.
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Multas, nuevos delitos y procesos
La inclusión de sanciones de envergadura es otra de las características de la reforma, que incluye como delitos la extracción minera sin ser titular de una concesión, el tráfico de minerales y derivados sin contar con una concesión, aportar información falsa para obtener o conservar la concesión minera e incumplir la normativa de seguridad en la mina.
Estos delitos son sancionados con multas equivalentes a entre el 1 % y 4 % del total de los ingresos anuales de la empresa concesionaria, más 10.000 veces el valor diario de la Unidad de Medida y Actualización, independientemente de la sanción administrativa por daños debido a fallas de medidas de seguridad. Además, el delito puede acarrear penas de 5 a 10 años de prisión.
Del mismo modo, la reforma incluye nuevas causales de cancelación de la concesión, como no iniciar los trabajos correspondientes en el plazo de un año contado a partir de la entrada en vigencia de la concesión, no presentar el plan de cierre de mina dentro de los dos años y hasta un año previo al cierre de operaciones, no contar con una concesión de agua vigente, peligro de daño ecológico irreversible, entre otros.
Sobre el plan de cierre de la mina, Paola Hernández detalla que este tiene por objeto establecer obligaciones, procedimientos y acciones que deben realizar los concesionarios y asignatarios para la reparación, restauración, rehabilitación o remediación ambiental y mitigación o compensación social, una vez que las actividades concluyan.
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