Ley 21.713: La estrategia de Chile para ampliar la cantidad de contribuyentes con su nueva Ley de cumplimiento tributario

El 24 de octubre, el gobierno chileno promulgó la Ley 21.713 o Ley de Cumplimiento de las Obligaciones Tributarias, que agrupa buena parte de las medidas contenidas en el Pacto para el Crecimiento Económico, el Progreso Social y la Responsabilidad Fiscal. Esta norma ha sido aprobada en un momento en el que Chile busca impulsar el crecimiento de su economía, que durante el primer semestre de este año logró repuntar 1,9 %, luego de haber estado estancada durante 2023, de acuerdo con el Banco Mundial.

La norma propone la modernización de la administración tributaria y de los Tribunales Tributarios y Aduaneros, el control de la informalidad, el combate a la evasión y la elusión (planificación tributaria agresiva), nuevas facultades para la Defensoría del Contribuyente (Dedecon), la regularización de obligaciones tributarias y el fortalecimiento de organismos fiscalizadores, así como el resguardo de la probidad. Estos son los ejes en los que se enfoca el documento legal, con el que se busca incrementar los ingresos del país por Impuesto a la Renta, Impuesto al Valor creado y otros tributos para ampliar el gasto fiscal de manera sostenible.

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Tan solo en 2024, el gobierno proyecta ingresos derivados de esta iniciativa legal del orden de 659.562 millones de pesos (680,1 millones de dólares al 12 de noviembre), equivalentes a 0,21 % del Producto Interno Bruto (PIB) del país, según la Dirección de Presupuestos (Dipres).

Para el gobierno del presidente Boric era prioritaria la aprobación de esta iniciativa, pues de ella dependían programas incluidos en el presupuesto del próximo año, equivalentes a 1.200 millones de dólares.

En total, por la vía de Ley 21.713 se esperan ingresos por 4.500 millones de dólares (1,5 % del PIB).

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Principales cambios

Con la promulgación de la normativa, que ha sido considerada un “acto de justicia”, se busca ir contra los “contribuyentes que están abusando del sistema o que están incumpliendo involuntariamente con su responsabilidad”, como señaló en algún momento Mario Marcel, ministro de Hacienda. 

Para Amory Heine, socia del área tributaria de DLA Piper - Chile, los principales cambios que introduce la norma son:

• Tasación: Se redefine la facultad del Servicio de Impuestos Internos (SII) para tasar el precio de las transacciones cuando se realizan en un valor inferior al de mercado, resultando en una menor utilidad afecta a impuestos.
• Reorganización de grupos empresariales: Se actualiza la norma que permite reorganizar grupos empresariales bajo neutralidad tributaria, incorporando criterios clave ya antes señalados en interpretaciones del SII.
• Norma general antielusiva: Cambia el procedimiento y se crea un Comité Ejecutivo que recomendará al director del SII su aplicación.
• Denunciante anónimo: Colaboradores en investigaciones de delitos tributarios podrán recibir el 10 % de la multa resultante.
• Precios de transferencia: El contribuyente podrá realizar autoajustes a las remuneraciones con partes relacionadas, incorporando la diferencia a su base de Impuesto a la Renta. En cambio, si el ajuste es determinado por el SII, aplica un Impuesto Multa del 40 %.
• Régimen CFC: Se amplía la presunción de relación para establecer el control de entidades extranjeras que generan rentas pasivas que deben reconocerse en Chile.
• Plataformas digitales: Se consideran contribuyentes de Impuesto al Valor Agregado (IVA), sujetas al régimen simplificado de prestadores de servicios digitales extranjeros.
• IVA Importaciones: Importaciones ocasionales y no comerciales de hasta 500 dólares están gravadas con IVA.

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Algunos analistas han cuestionado que aspectos como 'el denunciante anónimo', la aplicación de la norma general antielusión y el levantamiento del secreto bancario, que fueron rechazados en la reforma planteada en 2023, hayan sido incorporados a la norma recién promulgada.

Heine explica que, si bien hay modificaciones al procedimiento de la norma general antielusión y se crea un Comité Ejecutivo para que estudie y recomiende su aplicación, el punto más importante está en quién la declara.  

“El debate parlamentario y público giró en gran medida en torno a si el Servicio de Impuestos Internos podría declarar directamente un acto como elusivo o si esa facultad debiera seguir radicada en los tribunales de justicia. Finalmente, se decidió que dicha facultad permaneciera en los tribunales", comenta. 

Considera que esto es relevante porque, de lo contrario, existiría un mayor riesgo de discrecionalidad y de la aplicación de criterios variables en un asunto tan delicado.

En relación con el levantamiento del secreto bancario, indica que ahora se requerirá autorización expresa del contribuyente y su silencio se considerará como negativa, lo que propiciará el inicio de un procedimiento judicial acotado ante los tribunales tributarios y aduaneros. Además, se crea un procedimiento excepcional, sin defensa previa del contribuyente, quien también debe ser autorizado por los tribunales tributarios y aduaneros en investigaciones sobre infracciones o delitos tributarios.

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En opinión de Heine, quizás la mayor novedad es la nueva obligación de las entidades financieras de informar al SII cuando un contribuyente reciba más de 50 abonos en un día, semana o mes, provenientes de 50 o más personas o entidades distintas o, al menos, 100 abonos en un semestre de 100 personas o entidades diferentes.

La citada obligación ha generado controversias, en torno se discute si es una forma de omitir el procedimiento judicial para levantar el secreto bancario, aunque la información que debe reportarse es limitada (titular de la cuenta, número de abonos y montos, pero no quiénes realizan las transferencias).

“De todas maneras, la entrega de información bancaria sigue siendo un tema sensible y creemos debe asegurarse que esta herramienta se utilice con precaución y diligencia”, sugiere la abogada.

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Beneficios para los contribuyentes

De acuerdo con Francisco Arguëllo, asociado sénior de la oficina de DLA Piper - Chile en Santiago de Chile, en términos generales, con la norma se avanza en certeza jurídica aclarando criterios o definiendo conceptos relevantes. 

Como ejemplos, menciona la inclusión de definiciones legales como “valor de mercado” y “legítima razón de negocios”, consideradas  esenciales para evaluar el impacto tributario del precio fijado a distintas transacciones y de las reorganizaciones corporativas de grupos empresariales.

El también especialista en materia tributaria añade la implementación de un régimen especial que permite regularizar rentas o capitales en el extranjero no declarados en Chile. "Al pagar un impuesto único del 12 % se extingue toda responsabilidad civil, penal o administrativa", comenta al mencionar otros beneficios:

• Interés penal aplicable a impuestos pagados fuera de plazo. Antes se aplicaba un interés del 1,5 % mensual o por fracción de mes (18 % anual). Ahora, el interés se calculará diariamente según la tasa de interés corriente fijada por la Comisión para el Mercado Financiero (CMF) para operaciones reajustables en moneda nacional de hasta 2.000 unidades de fomento (UF).
• Terminación anticipada de juicios tributarios. Los contribuyentes con litigios pendientes por giros o liquidaciones de impuestos pueden finalizar estos procedimientos reconociendo la deuda tributaria reajustada, con condonación total de intereses y multas por parte del SII.
• Facilidades de pago de Tesorería. La Tesorería ofrecerá facilidades de pago en cuotas mensuales por hasta 48 meses para deudas vencidas al 31 de diciembre de 2023, plazo que el gobierno planea extender. Tanto quienes suscriban convenios de pago como quienes cancelen al contado accederán a la condonación total de intereses y sanciones. Además, la Tesorería declarará de oficio la prescripción de acciones de cobro por deudas giradas hasta el 31 de diciembre de 2023, excepto el impuesto territorial.

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Carga tributaria y sobrecarga administrativa

A decir de Argüello, elevar los estándares de cumplimiento tributario incrementa las exigencias para los contribuyentes, pero también para la autoridad, y señala que, en el caso de los primeros, este impacto es más notorio para las pequeñas y medianas empresas (pymes), comparándolas con compañías de mayor tamaño, pues probablemente ya cuentan con procesos internos y sistemas de compliance.

Sin embargo, observa que quizás el impacto más fuerte se relaciona con la carga administrativa, dado que mayores requerimientos de información y exigencias a los contribuyentes demandarán más trabajo al SII.

Pero más allá cree que será interesante ver la postura que adoptará el organismo en este nuevo escenario, tomando en cuenta que en el último tiempo ha implementado una nueva estrategia, caracterizada por una postura más estricta en la fiscalización de incumplimientos tributarios. 

“Por un lado, es fundamental garantizar el cumplimiento de las obligaciones tributarias y fortalecer la recaudación fiscal. Por el otro, es igualmente importante mantener un enfoque equilibrado que promueva la colaboración entre la autoridad y los contribuyentes. No se debe llegar al extremo de percibir que la autoridad dificulta el desarrollo de negocios y emprendimientos”, alerta.

Marco regulatorio estable

A apenas días de promulgada, la Ley 21.713 ya fue objeto de una reforma, a través de una ley corta, con la que fueron ajustados los puntos relacionados con la exención a las compras online de hasta 41 dólares, el impuesto de 12 % para la repatriación de capitales, la suscripción de convenios para saldar deudas tributarias y el cierre de procesos judiciales pendientes.

Aunque Heine está convencida de que el sistema tributario chileno aún requiere mejoras, piensa que, en términos generales, es necesario simplificarlo y quizás considerar incentivos para áreas de desarrollo clave. No obstante, dado el alto número de reformas implementadas en la última década, cree que es momento de priorizar la estabilidad, mantener un marco regulatorio constante y enfocar los cambios únicamente en aspectos puntuales, evitando modificaciones estructurales.

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Con ejemplo en mano explicó por qué es importante tener margen para que la autoridad y contribuyentes se adapten a los cambios legales y evaluar su efectividad después de un tiempo. Al hacer referencia a la norma general antielusión señala que, aunque está vigente desde septiembre de 2015, su impacto se ha notado solo en el último tiempo con mayores revisiones y requerimientos, culminando con la primera declaración de elusión por un tribunal tributario en marzo de este año. 

“Aunque esto puede interpretarse de distintas maneras, es razonable concluir que, tras un período de adaptación por parte del SII, la norma se ha transformado en una herramienta más eficaz”, expresa al agregar que puede que la medida más eficaz para fortalecer el cumplimiento tributario y, a la vez, estimular el crecimiento económico sea mantener un marco regulatorio estable por un período prolongado, sin introducir nuevas reformas estructurales.