La desalinización como alternativa al estrés hídrico: ¿Cómo es su regulación en Chile, México y Perú?

América Latina no escapa del estrés hídrico. Junto a Medio Oriente y África del Norte, la región destaca como una de las zonas más afectadas por la falta de agua. La escasez de este recurso y las sequías que se viven en distintos países, como en algunos estados de México, ha impulsado la búsqueda de soluciones de tratamiento de agua para atender a la población y a las diversas industrias, una de ellas es la desalación o desalinización de agua, aunque implica sortear el gran reto de evitar impactos en los ecosistemas.

A través de diversas tecnologías, el sector de la desalinización ha venido creciendo en los últimos años y se espera que repunte entre 2024 y 2032 a un ritmo de 9,12 % interanual, como proyecta Straits Research.

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De este lado del mundo son varios los países que están haciendo uso de la desalinización como alternativa, encabezando ese auge Chile y México, de acuerdo con la Asociación Latinoamericana de Desalación y Reúso de Agua (Aladyr), que, apoyándose en estadísticas de varias empresas de investigación, calcula el tamaño del mercado por encima de 1.000 millones de dólares y superior a USD 1.700 millones hacia finales de esta década.

Brasil, además de México, también ha visto en la desalinización una alternativa para sus industrias minera y agrícola, principalmente, y para el consumo humano. Con Chile, estos países ocupan los primeros puestos en capacidad instalada que —según Global Water Intelligence— es de 3.501.363 metros cúbicos (6 % de la capacidad instalada a nivel mundial).

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Chile, regulación en puertas

El estrés hídrico generado por la sequía, con fuerte riesgo de desabastecimiento de agua potable en ciertas zonas, especialmente la Región de Coquimbo, ha obligado a buscar alternativas en Chile.

En marzo de 2023, el país tenía 28 plantas desaladoras en operación y construcción, según el primer catastro nacional, hecho por la Asociación Chilena de Desalinización (Acades) y el Consejo Minero, en colaboración con el Comité Asesor Ministerial Científico para el Cambio Climático del Ministerio de Ciencia, Tecnología, Conocimiento e Innovación.

Actualmente, están en construcción tres plantas para fines mineros, una multipropósito (Aguas Pacífico en la Región de Valparaíso) y otra para consumo humano (expansión de la desaladora de Antofagasta); se encuentran, además, a la espera de obtener permisos o su viabilidad financiera, unos 15 proyectos. Incluso, se han establecido alianzas público-privadas en esta industria.

Francisca Ugalde, asociada del Estudio Aylwin Matta, comenta que varias empresas mineras han construido desaladoras aprovechando mecanismos que se establecen en el Código de Minería, como las servidumbres forzosas en mineras para utilizar inmuebles, instalando ductos hasta el mar y la planta desalinizadora en sí. 

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La regulación del sector está en camino. En 2018, el Ejecutivo planteó un proyecto de ley sobre uso de agua de mar para la desalinización, a cuyo trámite se le ha otorgado suma urgencia. La iniciativa contempla:

• Crear una concesión marítima especial e incorpora a la Dirección General de Aguas en el proceso de otorgamiento (informe técnico vinculante) y fiscalización de la desalinización, en pos de la planificación del recurso hídrico con un enfoque de cuenca.
• Incluye una Estrategia Nacional de Desalinización para orientar el desarrollo sostenible de proyectos de desalinización de agua de mar.
• La habilitación de una servidumbre legal de desalinización para la conducción de las aguas, siendo, además, aplicables las del Código de Aguas que sean pertinentes.
• Y la modificación de otros cuerpos legales para habilitar una mejor implementación de este nuevo marco regulatorio.
• Establece regulación especial para la obtención de resoluciones de calificación ambiental para plantas desalinizadoras, especialmente considerando las descargas de salmueras inherentes a su operación.

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Se espera que el proyecto, que se encuentra en primer trámite constitucional en el Senado, pueda ser despachado a más tardar el primer semestre de 2025.

Ugalde agrega que, aunque hay una fuerte presión para que las plantas desalinizadoras puedan ser multipropósito, el proyecto de ley en trámite da prioridad al consumo humano, por lo que señala la zona indicada es la cuarta región, en especial las ciudades de La Serena y Coquimbo, donde también lo demanda la agricultura.

Empresas sanitarias como Aguas Antofagasta y Nueva Caldera, así como comités de riego (La Ligua) construyeron y operan sus propias plantas desaladoras, utilizando la normativa general sobre prestación de servicios sanitarios, pues su operación es posible en el actual marco legal.

La abogada precisó que, mediante Ley N°21.639, se modificó la Ley Orgánica del Ministerio de Obras Públicas (MOP) para darle la facultad de desarrollar infraestructura hídrica, como plantas desaladoras con fines de subsistencia o multipropósito, por lo que el organismo podría llamar a licitación su construcción mediante el sistema de concesiones. Bajo este modelo se planifica hoy una planta desaladora multipropósito en Coquimbo, por lo que cree que el proyecto en cartera para construir una instalación en la localidad de Caldera, en la Región de Atacama, también podría seguir la misma ruta.

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La experiencia mexicana

México destina el agua proveniente de la desalinización al abastecimiento de agua potable en desarrollos turísticos, pequeñas comunidades y agricultura de exportación. Incluso, aplica la Ley de Asociaciones Público Privadas en esta industria como ocurre con el Proyecto de Abastecimiento de Agua en Bloque, mediante Desalación de Agua de Mar para el Municipio de Los Cabos, en Baja California Sur.

A pesar de que el concepto “desalinización” no está previsto en ningún cuerpo normativo mexicano, Juan Carlos Serra, socio de Basham, Ringe y Correa, explica que hay regulación en la materia, incluyendo:

• Ley de Aguas Nacionales, que señala que serán objeto de concesión la extracción de aguas marinas interiores y del mar territorial que tengan como fin su desalinización, atendiendo a que se trata de bien de dominio público federal.

En 2017, el país emitió los lineamientos para el otorgamiento de concesiones (no menores a cinco años ni mayores de 30 años, con posibilidad de prórroga por igual término) o asignaciones de agua subterránea salada, proveniente de captaciones ubicadas en la proximidad del litoral, que establecen las reglas para la explotación o utilización del agua subterránea salada para destinarla a diferentes usos, previa desalinización. 

Bajo la concesión, el beneficiario podrá construir, operar y mantener una planta desaladora, pero al tratarse de una obra que afecten a dos o más estados se considerará como pública y no podrá ser construida por iniciativa privada sin intervención de la Comisión Nacional del Agua (Conagua) en apego a la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las mismas.

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• Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y su Reglamento en materia de Evaluación del Impacto Ambiental que, debido al desequilibrio ecológico que pudiera causar la actividad de desalinización, establecen que las obras hidráulicas, incluyendo las plantas desaladoras, deberán obtener autorización previa de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) en materia de impacto ambiental.
• Proyecto-NOM-013-Conagua/Semarnat-2015, que establece especificaciones y requisitos para las obras de toma y descarga que se deben cumplir en las plantas desalinizadoras o procesos que generen aguas de rechazo salobres o salinas.

Serra observa además que el sector de la desalinización enfrenta diversos retos en México no solo por la inversión y costos que acarrea, sino también en la complejidad de permisos y autorizaciones que requieren para la construcción y desarrollo de plantas. Destaca:

1. Aspectos ambientales, dado que el proceso de desalinización genera 1,5 veces más salmuera que agua dulce.
2. Consumo energético, que depende de la tecnología que se use. En el caso de México, la más utilizada es la de ósmosis inversa, que requiere de un consumo energético sumamente elevado (70 % de los costos, según la Conagua), siendo este el principal desincentivo para el desarrollo de plantas desaladoras. De allí que cree necesario el acceso a energías renovables o que se realicen mejoras en el proceso de desalinización para reducir el consumo de energía.
3. Problemas de un nuevo sector. Carencia de asistencia técnica, fallas de operación en las plantas y falta de personal, entre otros, son problemas a atender para garantizar la permanencia de este tipo de instalaciones.

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Perú: con desafíos regulatorios y fiscales

Vanessa Chávarry, socia especialista en derecho ambiental de Payet, Rey Cauvi, Pérez Abogados, menciona las normas con las que el país regula la desalinización.

• Ley de Recursos Hídricos (Ley N° 29338), que con su reglamento establece el marco legal para la gestión de las aguas en el país, incluyendo las provenientes de la desalación. 

• Disposiciones emitidas por la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (Sunass) respecto a la calidad del agua de consumo humano, también aplica al agua desalinizada.
• Regulación aplicable a proyectos de inversión supeditados al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, en tanto que antes de la construcción de una planta de desalinización, es necesario realizar una evaluación de impacto ambiental del proyecto para asegurar la viabilidad ambiental del mismo. 

Tal como ocurre en México y Chile, en Perú no existen estímulos fiscales específicos para el desarrollo de este tipo de industria, pero Chávarry explica que el marco legal vigente recoge algunas modalidades y mecanismos que permiten obtener ciertos beneficios tributarios como puede ser el mecanismo de obras por impuestos. Este resultaría aplicable a proyectos de infraestructura pública relacionado con agua y saneamiento, o los casos de las asociaciones público-privadas, por los cuales las empresas pueden invertir en infraestructura de interés público bajo contratos que incluyen ciertos incentivos como exenciones fiscales o facilidades administrativas.

De acuerdo con la socia de Payet, Rey, Cauvi Pérez Abogados, entre los retos que enfrentan las empresas dedicadas a esta actividad en Perú resaltan los costos operativos al tratarse de proyectos que son intensivos en energía, además de las considerables inversiones y tecnología que hay que hacer en la zona costera peruana para atender la escasez de agua, sin contar que no será rentable para áreas sin acceso al mar.

Coincide con su colega mexicano de Basham respecto a la necesaria gestión de los impactos ambientales derivados de la liberación de la salmuera, a fin de no causar daños a los ecosistemas marinos y costeros. 

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También hace referencia a la falta de una regulación específica y detallada y de incentivos para la promoción de este tipo de industria, lo que —advierte— genera cierta incertidumbre y poco atractivo para los inversionistas.

Se espera que proyectos de plantas desaladoras se vayan incrementando en los próximos años en Perú. Uno de los más relevantes hoy es el de Provisur, que es la primera experiencia de desalación de agua de mar como fuente de abastecimiento de agua potable en el país, el cual beneficia a 100.000 habitantes de la zona sur de Lima. 

A esto suma que en 2022 el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento y Proinversión suscribieron convenios para desarrollar estudios y diseñar dos plantas desaladoras en Piura y Lambayeque, a fin de mejorar el suministro de agua potable en la costa norte. Ambos proyectos se desarrollan bajo la modalidad de alianzas público - privadas (APP).

“Este esquema tiene un gran potencial para expandirse en la industria, considerando que este tipo de proyectos requieren de inversiones significativas para su desarrollo”, destaca la Chávarry.