Perú y la propuesta de recortar el plazo de consulta a los pueblos indígenas

"El error más frecuente es omitir información a cierto nivel de detalle" / Unsplash, Hans Luiggi
El Ejecutivo peruano ha propuesto reducir a seis meses este derecho constitucional
Fecha de publicación: 22/02/2021

En agosto del año pasado, al comienzo de la crisis política del Perú y durante la presidencia de Vizcarra, se planteó recortar el proceso de consulta previa para los pueblos indígenas. El planteamiento sigue vigente para el Ejecutivo. Hace poco menos de cuatro meses el Ministerio de Energía y Minas (Minem) prometió publicar una propuesta para reducir este derecho a seis meses. 

Al respecto, Nancy Ogata, abogada especializada en derecho ambiental y de recursos naturales y asociada en el estudio peruano Rubio Leguía Normandopina que acortar los plazos podría generar en la población indígena la sensación de que sus derechos colectivos están siendo flexibilizados y, por ende, que el Estado favorece a las empresas privadas en desmedro de sus tierras y derechos. 

Para Ogata, la solución podría estar en que, al identificarse la existencia de pueblos indígenas dentro del área de influencia del proyecto, se debería permitir de manera paralela la presentación del instrumento de gestión ambiental (IGA). "Así el tiempo que tome la evaluación del IGA podría utilizarse para llevar adelante el proceso de consulta previa, de ser aplicable, lo que facilitará el diálogo entre la población y el Estado respecto de un proyecto del cual ya están informados y/o con el que están familiarizados". 

A decir de la abogada, la propuesta del Gobierno para acortar los plazos de la consulta previa debería contar con el respaldo manifiesto de los pueblos indígenas, sin imponerle la carga de cumplir necesariamente con todos los pasos y plazos. 

¿Perú cuenta con una estadística nacional sobre cuántos proyectos han obtenido el consentimiento de los pueblos en contraposición con los que no?

Si bien no existe una estadística nacional al respecto, el Ministerio de Energía y Minas publica en su página web la relación de procesos de Consulta Previa en marcha y terminados. De dicha información, podemos apreciar que en el año 2020 (en plena pandemia) se finalizaron los procesos de consulta para cuatro proyectos de exploración minera: Pucacruz, Lourdes, Mónica Lourdes y Jasperoide, de los cuales, tres fueron asesorados por el área minera de nuestro estudio.

Es importante tomar en cuenta que -a pesar de que la consulta previa tiene por finalidad alcanzar un acuerdo entre el Estado y los pueblos indígenas u originarios a través de un diálogo intercultural que garantice su inclusión en la toma de decisiones del Estado respecto a la adopción de medidas que busquen respetar sus derechos colectivos- este derecho no constituye un derecho a veto. Es decir, finalmente, la decisión con respecto a la implementación o no de la medida consultada recae única y exclusivamente en el mismo Estado como entidad promotora. 

A pesar de que legalmente esto es así, en la práctica resulta poco probable la viabilidad de un proyecto con el que la población indígena no esté de acuerdo, pues estará expuesto a constantes conflictos sociales. 

¿Considera que las etapas establecidas para la consulta previa son las ideales?

Considero que las etapas son las adecuadas, pero lo que debería cambiar es la oportunidad de su inicio.

La consulta previa es un derecho fundamental con el que cuentan los pueblos indígenas u originarios para manifestar su opinión sobre la aprobación de cualquier medida legislativa o administrativa susceptible de afectarlos directamente. En el caso de los proyectos mineros, sería la resolución administrativa por la que el Ministerio de Energía y Minas autoriza el inicio de actividades. 

Es de observar que las empresas mineras tienen la posibilidad de identificar si existen o no pueblos indígenas u originarios dentro del área de influencia del proyecto, con antelación incluso a la presentación del IGA. Por ende, sería ideal que paralela a la presentación del IGA ante la autoridad ambiental sectorial, se pueda tramitar la solicitud de inicio de actividades en su primera fase, que es la identificación de la existencia de pueblos indígenas u originarios. De esta forma, de ser aplicable el proceso de consulta previa podrá llevarse a cabo durante el plazo de calificación del IGA.

Asimismo, tomando en cuenta que la población a consultar en muchos de los casos coincide con la comunidad campesina con la que se llevó a cabo alguno de los mecanismos de participación ciudadana, la posibilidad de que exista un cambio de opinión u oposición es menor y, en todo caso, se abre una nueva ventana para informar con mayor detalle algunos puntos que no fueron tratados por la empresa minera. 

¿Cuánto tiempo suele llevar la aprobación de los IGA? 

Por ejemplo, en minería, la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) demora aproximadamente de 4 a 6 meses, el Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado de 6 a 12 meses y el Estudio de Impacto Ambiental Detallado (EIA-d) de 18 a 24 meses; esto aunque los plazos legales son mucho menores a lo antes indicado.

Por otro lado, el plazo de aprobación de la Ficha Técnica Ambiental (FTA), un documento complementario para los proyectos de exploración minera que por su ubicación y características se prevé que generarán impactos ambientales no significativos, es de 15 a 25 días hábiles, aproximadamente.

¿Cómo se garantiza que el consentimiento de los pueblos sea libre e informado?

La única forma en que esto puede garantizarse es que participe un número representativo de los integrantes del pueblo indígena a ser consultado, lo cual podría lograrse con apoyo de la empresa privada interesada en obtener la medida administrativa en cuanto a la publicidad del taller y la movilización de los integrantes de la población.

En muchos casos, la dificultad que tienen los pobladores para movilizarse hasta el lugar donde se llevarán a cabo los talleres o reuniones contribuye a la inasistencia de un gran número de ellos.

Otra dificultad podría ser la complejidad de los aspectos técnicos de la información a proporcionar a la población, para lo cual el Estado debería reclutar a profesionales y/o especialistas que puedan explicar de manera didáctica y sencilla las implicaciones técnicas del proyecto a ejecutarse y realizar, además, campañas de información y promoción minera constantes en las distintas zonas con potencial geológico del Perú.

¿Cuáles son los errores más frecuentes en los que caen las mineras al informar a los pueblos sobre sus proyectos? 

El error más frecuente es omitir información a cierto nivel de detalle para evitar posibles conflictos sociales que puedan trabar el desarrollo del proyecto antes de iniciar sus actividades.

Desde mi perspectiva, esto sucede porque en muchas ocasiones las empresas mineras necesitan obtener todos sus permisos dentro de plazos razonables para asegurar su inversión y la asignación del presupuesto local para el proyecto.

Por otro lado, quisiera poner sobre el tapete la siguiente pregunta: ¿la actividad de exploración minera impacta realmente en la forma de vida y cultura de los pueblos indígenas?, ¿afecta directamente sus derechos colectivos sobre su existencia física, identidad cultural, calidad de vida o desarrollo? Hasta el momento, para ejecutar los procesos de consulta previa únicamente se ha tomado en cuenta la existencia de pueblos indígenas u originarios, mas no se ha hecho una evaluación de si la actividad de exploración minera impacta realmente en la forma de vida o cultura de dichos pueblos y cómo impacta. Queda pues como tarea realizar esta evaluación a efectos de determinar si dichas actividades y la medida administrativa que la autoriza son materia de consulta previa realmente.

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