Paraguay ha dado un paso significativo con la promulgación de la Ley N° 7452/25, “De Modernización del Régimen de Promoción de la Inversión en Infraestructura Pública y Ampliación y Mejoramiento de los Bienes y Servicios a cargo del Estado”, que establece un nuevo marco para los Proyectos de Participación Público-Privada. Esta ley, que deroga la legislación anterior regulada por la Ley N° 5102/13, representa un avance crucial para atraer inversión privada y mejorar los servicios públicos en el país, incorporando al régimen normativo diversas modificaciones.
En ese sentido, la Ley N° 7452/25 no es simplemente una actualización de la normativa anterior; es un cambio de paradigma que busca dinamizar la inversión en infraestructura, a través de una mayor participación del sector privado. A continuación, resaltamos aquellas que consideramos clave para impulsar la inversión privada y el desarrollo de futuros Proyectos PPP.
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Ampliación de los compromisos financieros del Estado
Una de las modificaciones más relevantes es el aumento del espacio fiscal para Proyectos PPP, que pasa del 2 % al 4 % del Producto Interno Bruto (PIB). La Ley N° 7452/25, en su artículo 12, amplía el margen fiscal disponible para Proyectos de PPP. Esta modificación establece un límite del 4 % de pagos firmes y contingentes cuantificables netos de los activos o ingresos fiscales que se puedan generar en los respectivos contratos, calculado a valor presente.
Este aumento del espacio fiscal permite la implementación de nuevos Proyectos PPP, más allá de los que se encuentran hoy en proceso, superando las limitaciones existentes y posibilitando al Estado comprometer una mayor proporción de recursos. Es importante señalar que los proyectos PPP autofinanciables, es decir, aquellos que se repagan con los ingresos generados por tarifas de usuarios y no requieren aportes estatales, no consumen espacio fiscal. Sin embargo, en Paraguay, la escasez de proyectos con estas características resalta la relevancia del aumento del espacio fiscal mencionado.
La modificación a la ley de PPP no solo amplía el límite del compromiso estatal en proyectos de infraestructura, sino que también aumenta el porcentaje máximo de ingresos anuales comprometidos a estos proyectos, de 0.4 % a 0.8 % del PIB del año anterior. Dado que los proyectos en curso alcanzan el 0.3 %, este aumento refleja una clara apuesta del gobierno por impulsar nuevas iniciativas que requieran subsidios o financiamiento estatal, tanto para la inversión inicial (CAPEX) como para los costos operativos a largo plazo (OPEX).
Otra modificación relevante es la ampliación del “tope” de participación estatal en proyectos originados por iniciativa privada, elevándolo del 10% de la inversión inicial al 25 % del costo total del proyecto (es decir que no se limita al capex). El incremento de la posible participación estatal viene a incentivar una mayor participación de inversores privados en proyectos de infraestructura social (u otros) que no son autofinanciables con los pagos de los usuarios.
En otras palabras, la ampliación del margen de espacio fiscal, el incremento de la proporción de pagos anuales comprometidos y el aumento de la participación estatal en proyectos originados por el sector privado establecen un nuevo panorama para la inversión y el desarrollo nacional. Sin embargo, este nuevo escenario plantea un desafío para el Estado: la gestión y obtención de recursos públicos. Comprometer fondos públicos en proyectos a largo plazo, especialmente a través de pagos fijos o contingentes, implica asumir un riesgo financiero considerable. No obstante, una gestión de riesgos y un análisis adecuado de los proyectos de inversión presentados pueden mitigar estos riesgos.
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Incorporación del Derecho de Tanteo para el proponente de una iniciativa privada
La Ley N° 7452/25 introduce un cambio significativo al otorgar, en el artículo 49, un "derecho de tanteo" al proponente de una iniciativa privada durante la fase de evaluación de ofertas en la licitación del proyecto. Este derecho le permite igualar la mejor oferta presentada, siempre y cuando su propuesta original no haya sido significativamente más costosa.
Es importante recordar que la legislación anterior (Ley N° 5102/13) ya reconocía una serie de derechos a los proponentes de iniciativas privadas en el proceso de licitación. Sin embargo, la incorporación del derecho de tanteo representa un avance importante al brindar a los proponentes la oportunidad de “defender” su proyecto frente a otras ofertas.
Este derecho reconoce y recompensa la iniciativa y la inversión del proponente en el desarrollo del proyecto. Al hacerlo, se busca fomentar la presentación de iniciativas privadas para proyectos PPP de modo de reducir el déficit de infraestructura que existe hoy en Paraguay. En estos casos, los análisis y estudios previos, que suelen ser costosos, complejos y altamente técnicos, corren a cargo del proponente privado. Esto ahorra al Estado tiempo, esfuerzo y gastos relacionados con la fase preliminar del proyecto.
En otras palabras, el "derecho de tanteo" no solo protege la inversión del proponente privado, sino que también incentiva la presentación de iniciativas innovadoras, agilizando el proceso de desarrollo de Proyectos PPP.
Nuevos derechos para los Financistas
La Ley N° 7452/25 ratifica el régimen de constitución de garantías vinculadas al financiamiento, no obstante, uno de los derechos más relevantes es la posibilidad de tomar el control de la Sociedad de Objeto Específico (SOE) en caso de incumplimiento grave del Contrato PPP (“step in rights”). Esta figura representa una herramienta fundamental para mitigar los riesgos asociados a la financiación de proyectos complejos y de largo plazo, al tiempo que contribuye a garantizar la continuidad de la operación y la prestación de los servicios públicos.
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Perspectivas y conclusiones
La Ley N° 7452/25 sienta las bases para una nueva etapa de los Proyectos PPP en Paraguay, y si bien la nueva ley representa un avance significativo, su éxito dependerá de una implementación efectiva y transparente. Es fundamental que se establezcan reglamentaciones claras y se garantice la seguridad jurídica para los inversionistas y financistas. Además, es importante que el Estado fortalezca su capacidad de gestión y supervisión de los Proyectos PPP para asegurar que se cumplan los objetivos de desarrollo y atracción de la inversión privada. La reglamentación será crucial para comprender la aplicación práctica de la ley y cómo impactará en el desarrollo de proyectos de infraestructura y servicios públicos.
*Martín Carlevaro es socio y Larissa Recalde es asociada sénior, ambos de Berkemeyer.
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