El pasado 28 de octubre de 2018 se realizó una consulta organizada por el presidente electo de México, Andrés Manuel López Obrador (AMLO), con el fin de decidir si debía continuarse con el proyecto para la construcción del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (NAICM) en Texcoco. La consulta favoreció la cancelación de ese proyecto y la construcción del nuevo aeropuerto en Santa Lucía.

La anunciada cancelación del proyecto para la construcción del NAICM, como explico aquí, puede ser considerada una expropiación. Se trataría, así, de la primera expropiación ordenada por López Obrador, quien, sin embargo, ni siquiera ha asumido el cargo.

Un poco de historia                         

La construcción del nuevo aeropuerto en Texcoco comenzó en 2014, mediante la celebración de diversos contratos de obras y servicios. Entre otros, destaca el diseño del aeropuerto a cargo de Foster + Partners, así como la contratación de las empresas españolas FCC y Acciona.

Desde el anuncio del proyecto diversas críticas fueron formuladas, incluso por el propio AMLO. Con todo, el proyecto había avanzado aproximadamente en un 30 %.

Luego de su elección, López Obrador retomó sus críticas, pero esta vez proponiendo realizar una consulta para permitir al pueblo que decidiese entre continuar con el NAICM, o construir el nuevo aeropuerto en la actual base militar de Santa Lucía. A finales de octubre, la “consulta popular sobre el nuevo aeropuerto de la Ciudad de México” fue realizada por organizaciones privadas con el apoyo de legisladores del  partido de López Obrador, MORENA. Es decir, no fue una consulta organizada por la autoridad electoral de México.

Según anunció el propio AMLO, la consulta realizada el pasado 28 de octubre favoreció la opción de cancelar el proyecto del NAICM. De acuerdo con López Obrador, la decisión de cancelar el proyecto pone de manifiesto “que hay una división clara, hay una frontera entre poder económico y poder político, el gobierno que está por iniciar su mandato es para todos, no es para un grupo, no va a ser un gobierno al servicio de una minoría, es el gobierno del pueblo y siempre va a prevalecer el interés general, lo que convenga a la nación”.

Como resultado de esa consulta, se anunció que el equipo del presidente electo habría llegado a un acuerdo con los contratistas privados a cargo del proyecto. Asimismo, se indicó que el presupuesto 2019 contemplará la indemnización debida a esos contratistas. Algunos estiman que los costos asociados a la cancelación ascenderían a diez mil millones de dólares.

¿Es la cancelación del proyecto una expropiación? La cancelación del NAICM implicará para el nuevo gobierno de López Obrador la terminación unilateral de todos los contratos celebrados con inversionistas privados para la ejecución de las obras y prestación de servicios asociados al proyecto.

Es posible que, ante los anuncios de López Obrador, algunos de esos contratistas opten por firmar un convenio de terminación de los contratos, una vez el nuevo Gobierno asuma el poder. Se trataría, en todo caso, de convenios celebrados como consecuencia de la decisión unilateral de López Obrador de cancelar el NAICM, basado en la “consulta popular”.

¿Puede el Gobierno tomar la decisión de terminar anticipadamente la construcción de una obra pública como el NAICM? El derecho mexicano, como sucede en general en Latinoamérica, suele reconocer al Estado el derecho a terminar unilateralmente los contratos de obras, bienes y servicios. El Gobierno puede decidir no continuar con determinada obra, lo que dará lugar a su terminación anticipada. Este tipo de decisión suele denominarse “terminación anticipada por razones de interés general”, pues la decisión del Gobierno se basa en la protección del interés general.

Como he explicado en otras ocasiones, la terminación anticipada de los contratos celebrados por el Estado se ha equiparado a una expropiación. En efecto, el contratista es propietario de los derechos derivados del contrato, o sea, derechos contractuales. La terminación del contrato implica la extinción de esos derechos contractuales, lo que equivale a una expropiación. Es por lo anterior que la terminación anticipada del contrato por decisión del Gobierno debe estar acompañada de la justa indemnización.

Ahora bien, de acuerdo con la información antes reflejada, la decisión de cancelar el NAICM implicará la terminación anticipada de los contratos suscritos con inversionistas privados, lo que debe ser equiparado a la expropiación de los derechos contractuales de esos inversionistas.

El hecho de que esa terminación anticipada se haya basado en una “consulta popular” no modifica en nada esta conclusión. Por el contrario, esa consulta ratifica que la decisión que adoptará el nuevo Gobierno de López Obrador está basada en el interés general, en la “voluntad del pueblo”, lo cual confirma que se trata de una expropiación sujeta al pago de la justa indemnización.

La legalidad de la terminación anticipada de contratos suscritos por el Estado no depende únicamente del pago de la indemnización. Incluso mediando ese pago, la terminación anticipada puede ser ilegal si ella es arbitraria. Es decir, si no se basa en razones objetivas y técnicas.

En este caso concreto, cabe recordar que más allá de las críticas técnicas que se habían formulado al proyecto, lo cierto es que la anunciada decisión encuentra fundamento en la “voluntad del pueblo”, expresada por medio de una consulta.

Esto permite recordar un principio básico del derecho público: lo que permite al Gobierno actuar para imponer limitaciones a los ciudadanos es la Ley, no la voluntad del pueblo. Esto es lo que se conoce como principio de legalidad, que es  la principal garantía del ciudadano frente al Gobierno. El Gobierno solo puede terminar unilateralmente contratos cuando así lo permita la Ley, y no como resultado de una “consulta popular”. La voluntad popular no puede convertir lo ilegal en legal.

La consulta popular promovida por López Obrador no es suficiente para determinar la legalidad de la decisión de cancelar el proyecto del NAICM. Esa legalidad vendrá determinada por la racionalidad de la decisión adoptada, en especial, considerando sus razones técnicas y el análisis costo-beneficio.

Las posibles secuelas: una mirada a la experiencia venezolana

La decisión de cancelar el proyecto del NAICM, basado en una “consulta popular”, recuerda a una de las típicas modalidades de actuación del autoritarismo populista: la justificación de decisiones autoritarias en consultas populares. En especial, esas consultas se basan en una “nueva” concepción de la democracia, que se apoya en mecanismos de participación ciudadana,.Esto es la llamada “democracia participativa”.

Precisamente eso fue lo que sucedió en Venezuela a partir de 2006, cuando Hugo Chávez comenzó una ola de expropiaciones basadas en la “voluntad del pueblo”. Al principio, como resultado de la bonanza petrolera, esas expropiaciones fueron debidamente indemnizadas. Sin embargo, el resultado final de esa política expropiatoria fue la destrucción de los mecanismos de mercado en el marco de la consolidación de un régimen autoritario, todo lo cual condujo a la emergencia humanitaria compleja por la cual atraviesa Venezuela.

El caso de Venezuela debe servir de advertencia para México, en la medida en que la cancelación del NAICM basada en una “consulta popular” sea el inicio de un conjunto de medidas expropiatorias, o de efecto equivalente a la expropiación, fundamentadas en “consultas populares” como parte de la “democracia participativa”. Sobre todo si tomamos en cuenta que López Obrador ya ha anunciado nuevas consultas populares.

Las expropiaciones basadas en la “voluntad del pueblo” no solo pueden afectar severamente al Estado de derecho. Como lo evidencia el caso venezolano, las expropiaciones arbitrarias, incluso invocando la voluntad del pueblo, pueden ser el primer paso de un largo camino que lleva al colapso de todo un país.