2022 concluye con una discusión importante en el plano tributario y político en Venezuela, que atañe a sus tres niveles de gobierno e implica un esfuerzo por corregir el ‘caos tributario’. Se trata de Ley Orgánica de Coordinación y Armonización de las Potestades Tributarias de los Estados y Municipios, aprobada por la Asamblea Nacional en 2020 y que en los últimos meses ha ganado relevancia al estar en pleno proceso de consulta y mejora desde las empresas, organizaciones y especialistas.
Este intercambio debe generar un informe que será presentado a la directiva de la Asamblea Nacional. Se espera que la aplicación de este marco legislativo tributario se haga efectiva en 2023.
A decir de Gabriel Ruan Santos, socio de AraqueReyna y destacado tributarista, la iniciativa del gobierno es efectivamente necesaria para evitar “una anarquía y, sobre todo, un aplastamiento económico de los contribuyentes”. Sin embargo, resalta, no será posible concretar tal objetivo si no se incluye en la coordinación y armonización la potestad nacional.
De otro lado, Ruan Santos recuerda que la posibilidad de desarrollar este proceso de armonización estaba contemplada en la Constitución, cuyo artículo 156 faculta al legislador para proponer los ajustes necesarios al sistema tributario.
“(La armonización tributaria) es necesaria por cuanto Venezuela es un estado federal descentralizado que tiene tres niveles de gobierno y, nosotros, las personas naturales y empresas, estamos en la obligación de pagarle tributos a esos niveles. Entonces, para evitar una anarquía y, sobre todo, un aplastamiento económico de los contribuyentes, tiene que haber una coordinación y armonización de toda la potestad tributaria. Esto debe incluir a la potestad nacional, no solamente la potestad de los estados y municipios, como pretende este proyecto de ley. Esto, además, es ordenado por la Constitución, en el artículo 156, numeral 13, que le da un mandato al legislador nacional de proceder a dictar esta legislación para armonizar los tributos y hacer que operen dentro de un sistema tributario donde se complementen, no se sobrepongan, ni solapen y, sobre todo, no exceda la capacidad tributaria de los contribuyentes", explica el abogado.
Ruan, experto en derecho regulatorio y administrativo, advierte en el proceso de armonización tributaria la posibilidad de impulsar la contraída industria nacional. Tal apalancamiento, según el socio de AraqueReyna, solo se dará si se suman al proceso medidas económicas, como el restablecimiento del crédito a los consumidores.
“La armonización podría aminorar el impacto tributario sobre la industria, generando la oportunidad de impulsar su desarrollo, luego de haberse reducido de forma drástica sobre lo que era antiguamente. Para ello se requieren medidas en otros frentes, como el económico, empezando por restablecer el crédito en el país considerando que, actualmente, la banca ha perdido la capacidad de asistir a la industria, pero sobre todo a los consumidores. El crédito al consumidor se ha reducido al mínimo en Venezuela, por no decir que ha desaparecido, y esto afecta al consumidor que precisamente insufla el crecimiento de cualquier sector económico. Entonces, desde este punto de vista, creo que el proceso de armonización (tributaria) debe ir acompañado con el mejoramiento del crédito y eso incluye sopesar lo que ocurre en el entorno privado de la banca y el público”.
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A continuación, Gabriel Ruan destaca los aspectos claves del marco regulatorio para una aplicación, que se espera sea transformadora y favorable al crecimiento y desarrollo económico.
¿Cuál es el principal desafío del proyecto de Ley de Coordinación y Armonización Tributaria de Estados y Municipios en el contexto económico venezolano que se avizora hacia el 2023?
Gabriel Ruan Santos: No hay duda de que es una oportunidad muy importante, sobre todo por la situación económica que atraviesa Venezuela, hacer que los tributos engranen dentro de un ensamblaje que permita la armonía y que no haya anarquía en el sistema tributario.
Lamentablemente, hay un desafío muy negativo en su formulación: no incluir la potestad tributaria del poder nacional.
Esta potestad es la que ocupa la mayor parte del espectro tributario, tanto con impuestos como contribuciones especiales, contribuciones parafiscales, tasas por servicio, entre otras. Lo que queda, entonces, es un espacio bastante reducido para la posible financiación, vía tributos, para los estados y los municipios. Este es el gran desafío que debe revisarse y atenderse y que hasta el momento no se aborda bien.
Esta iniciativa no es pionera, ya en el 2005 la Ley Orgánica del Poder Público avanzaba la coordinación y armonización de los tributos municipales. ¿Qué debería considerarse o aprovecharse del marco dispuesto? ¿Cómo le fue en la práctica a esta legislación?
La Constitución contempla que el legislador pueda articular un proceso de armonización tributaria. Este mandato constitucional figura en el artículo 156, numeral 13. Es bajo ese marco que en 2005 se dictó la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, actualmente en discusión, la cual debería superar el improvisado acuerdo de armonización tributaria de 2020, ordenado por el Tribunal Supremo de Justicia e impuesto por el Ejecutivo Nacional. Pues bien, la Ley del 2005 contiene un amplio capítulo que regula los tributos municipales que comprenden una franja importante del sistema y establece pautas precisamente para armonizar tanto en un sentido horizontal entre los propios municipios, como frente al poder nacional.
Considero que esta legislación, a pesar de haber tenido traspiés, le ha dado orden a este marco tributario a nivel local. Lamentablemente la iniciativa que actualmente se discute, tiene un antecedente muy negativo en 2020, cuando el Tribunal Supremo de Justicia usurpando atribuciones, le dio al Poder Ejecutivo Nacional la potestad de reunir a los municipios e imponerles un acuerdo.
Lamentablemente, esta iniciativa tiene también un antecedente muy negativo. Esto se sitúa en 2020, cuando el Tribunal Supremo de Justicia le dio al Poder Ejecutivo Nacional la potestad de .
Es verdad que hacía falta la armonización, pero no una armonización impuesta por el Ejecutivo Nacional, con violación de la Constitución, que fue lo que se hizo a partir de 2020. Además, con la amenaza del Tribunal Supremo de Justicia de que todo municipio que no acatara ese acuerdo impuesto, simple y llanamente iba a tener severos obstáculos para cobrar su propio tributo.
Si bien hubo un antecedente positivo, como fue la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, también hubo el antecedente negativo del mencionado acuerdo impuesto, que la mayoría de los tributaristas consideramos inconstitucional, por la forma unilateral y coercitiva como fue impuesto a través del Tribunal Supremo de Justicia y ejecutado por el Poder Ejecutivo Nacional.
Volviendo a la iniciativa que actualmente está en discusión, ¿cuáles serán los principales cambios que deberán plasmarse en el aparato fiscal para su implementación y funcionamiento?
Tiene que haber una adaptación de los tres niveles de gobierno a este nuevo ensamblaje del sistema que permita la unificación, complementación y sincronización de los tributos.
Esto implica, como dispone la Constitución, que muchos impuestos que ahora administra el poder nacional puedan ser cedidos a los estados y municipios, pero también -de forma compensatoria- puedan reducirse las transferencias financieras unilaterales que hace el poder nacional en favor de los estados y municipios, a través del llamado situado constitucional y otras transferencias vía asignación económica a determinadas localidades. Porque, como es lógico, si los impuestos y tributos van a ocupar un espacio, ya se haría menos urgente que el poder nacional, que a su vez vería disminuida su capacidad financiera, continúe con el mismo volumen de transferencias unilaterales a esos niveles inferiores.
¿Avizora una contraposición de competencias entre el que será el Consejo Superior de Armonización Tributaria y el existente Consejo Federal de Gobierno? ¿Cuál será el lugar adecuado para el Consejo Superior dentro de la estructura del sistema tributario?
Existiendo un Consejo Federal de Gobierno, de acuerdo con la Constitución del país, no tiene sentido que se establezca otro órgano prácticamente paralelo a este Consejo Federal que debería abarcar todas las competencias.
Desde luego, debería existir un órgano especial dentro de ese Consejo Federal de Gobierno que aborde esta necesidad, pero ese mecanismo debería ser muy participativo, no solo del nivel nacional, sino estatal y del nivel municipal.
En este momento, el llamado Consejo Superior de Armonización Tributaria, que está en el proyecto, somete todo a la voluntad unilateral de un ministro del Poder Ejecutivo Nacional, que es el Ministro de Economía y Finanzas. Incluso, esta potestad permitirá que el titular de economía tenga la capacidad de establecer tablas de valores, alícuotas máximas, entre otros parámetros de tipo económico para el establecimiento de los impuestos. O sea, va a ser como una armonización unilateral impuesta por el poder nacional en forma centralizadora y ejecutivista.
Se sabe que próximamente llegará el informe multisectorial articulado por el legislativo para su correspondiente presentación a la Directiva de la Asamblea Nacional. ¿Qué se espera de este debate? ¿Cuáles deberían ser los puntos claves en la discusión y análisis?
Lamentablemente no soy optimista. A pesar de que saludo, y todos mis colegas tributaristas estamos de acuerdo con la necesidad de una armonización de los tributos o de las potestades tributarias, esto debe hacerse con el concurso de todos los sectores que participan de la economía. Sin embargo, hasta el momento, la forma en que ha sido abordado el proceso de consulta del proyecto ha sido exclusivista, marginando la voz y participación de muchos sectores, como la Asociación Venezolana de Derecho Tributario de la que formo parte y que no ha sido recibida por la comisión, a pesar de tener varias observación respecto al proyecto.
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Sobre los puntos claves, en primer lugar, reitero la necesidad de que la armonización sea global. Es completamente ilusorio que estableciendo un régimen para estados y municipios el sistema tributario funcione mejor. De otro lado, está el problema financiero de los entes públicos, pues no solamente depende de los tributos, sino de una adecuada inversión de los fondos públicos que debe acompañar este proceso tributario, sobre todo, en materia de crédito, planificación y en materia presupuestaria. Esto último considerando que, desde hace mucho, en el país la elaboración y aprobación de los presupuestos públicos ha pasado a ser un tema de mucho secretismo y ausente de discusión pública.
Cabe añadir que, por muchos años, el que ha venido aprobando los presupuestos del Estado para cumplir la ley ha sido el Tribunal Supremo de Justicia, que es un órgano totalmente incapacitado para conocer de presupuesto nacional. Entonces todos estos aspectos tienen que funcionar, reitero, de forma sincronizada y contribuir a que todo el sistema económico funcione, no solo en su parte tributaria.
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